“两烟”生产经营全覆盖风险防控对策研究

摘要：随着烟草行业各项整改整治工作的纵深推进，各级专卖监管部门坚持牢固树立“抓整改整治就是推动高质量发展”的理念，坚定自觉地把整改整治作为贯彻落实习近平总书记关于党的自我革命的重要思想的具体实践，高度注重自律，切实管好自己，努力以自身规范管理的确定性应对外部环境的不确定性。本文将就如何增强风险防范意识和能力，深入研究排查合规监管领域风险隐患，完善防控措施进行研究探索。

在今年召开的国家烟草专卖局全面深化改革领导小组会议上，张建民局长指出，今年是全面深化改革又一个重要年份，全行业要认真学习领会习近平总书记重要讲话精神，结合行业工作实际，要进一步完善安全发展体制机制、健全风险防控工作体系，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理。要坚持稳中求进工作总基调，始终坚持把保持经济平稳运行和市场良好状态摆在优先位置，高效统筹整改整治、因地制宜培育新质生产力、标本兼治化解风险隐患。

1.全覆盖排查分析各类风险隐患，强化工作责任管理监督。

根据工作权限、级别不同，可以将风险隐患分为：行业法律风险、业务监督风险、干部廉洁风险等3项；根据岗位作业不同，可以将风险隐患分为：专卖执法风险、卷烟经营风险、烟叶生产责任风险等3项。下面结合各业务监督环节，完善风险防控机制，强化应对举措。

1.1专卖执法风险分类处置。

专卖执法全过程系统性风险防控工作，要严格执行“三项制度”，坚持“持证上岗”，坚决落实“六个严禁”，做到廉洁执法、规范执法、安全执法。一是强化学习，辨别风险。组织全体执法人员学习涉烟监管典型案例并开展讨论，树立风险意识，提高应对风险的能力，牢牢掌握工作主动权，确保不发生重大执法风险。通过梳理行政执法风险，加强对行政许可、市场检查、案件查办等执法风险点的分析和排查，认真梳理依法行政过程中的法律风险点，将容易出现的执法过错列为执法监控重点，制定防范措施，注重日常提醒、纠错，将问题消灭在萌芽之中。二是强化责任，降低风险。加大对执法各环节监督和工作流程的管理力度，拓宽监督渠道；明确各环节的执法要求和标准；针对执法检查调查、行政许可、案件审理、司法衔接等法律风险高发环节，构建专卖行政执法风险内外监督防控体系。三是强化意识，规避风险。开展执法风险评估，制定应对措施，积极关注舆情事件，做到专卖执法风险防控前置，实现专卖执法风险动态管控，有效提升专卖执法风险防控水平。全员签订廉洁承诺书，加强日常监督，持续深入推进“守底线、防风险”教育，把防范化解重大风险融入专卖监管各环节、融入岗位履责全过程，深入推进风险防控常态化。

1.2卷烟经营风险分类处置。

充分认识当前市场环境发生的变化以及行业高质量发展对卷烟经营的新要求，牢固树立风险意识，围绕“货源组织、需求预测、品牌进退、客户分档、营销策略、订单采集、货款结算、物流配送等卷烟经营八大环节，建立健全卷烟规范经营科学监管体系，以规范卷烟经营风险防控为基础，以卷烟规范经营中存在的问题为导向，以国家烟草专卖局相关工作监管要求为出发点，以基层工作人员的实际需求为落脚点，加强论证研究，确保可操作性、实用性、有效性。拟定体系建设整体框架。根据“按照流程找风险”的要求，将卷烟规范经营科学监管体系建立在卷烟经营业务操作流程的基础之上，横向做到对相关部门逐流程、逐环节、逐节点的监管，纵向做到对各业务流程的事前、事中、事后的监控，着力构建“事前预防、事中监管、事后处理”的监管体系。根据预警的类型、不规范经营的风险点，形成客户管理、货源组织、订单管理、结算配送、非法流通五大类系统设计的顶层设计框架结构，形成系统的顶层结构。对目前的异构数据形成的预警进行梳理，通过技术手段进行固化，形成常态化监管；对不规范风险点进行多维度、多层面的梳理，形成市、县、站点全覆盖不规范经营风险点清单。对照涉及捆绑搭配销售、附加不合理交易条件、优亲厚友等差别营销策略等涉嫌滥用市场支配地位行业发展风险等，要提高风险识别和应对能力，前瞻性防范化解卷烟经营风险。通过物流配送最后一公里服务管理，把数据转化为新工具、新方式、新效益，以数字赋能推动高风险客户靶向治理，探索构建一套高风险客户数字预警模型。将市场规范监管实践中的数字思维导图与数字建模进行有机统一，依托客户零售数据、客户经营行为信息等内容，运用算法形成销售情况、营业状态、消费数据三大类画像特征，并根据画像结果，归纳出异常经营客户的共性问题，最终形成疑似高风险客户的预警名单。依托“数据筛查”推进靶向治理，打造数字模型多维度应用矩阵，把筛查结果分为三类预警：即违规经营嫌疑客户、操作不规范客户、存在客观原因客户。针对三类预警客户，对症下药、分类治理，对于违规经营嫌疑客户，交由相关区专卖部门进一步排查；对于操作不规范客户，分析造成不规范的原因，引导零售终端规范操作；对于存在客观原因客户，针对不同情况给予个性化服务指导。

1.3烟叶生产经营责任风险分类处置。

梳理重点人员、重点环节、重点事件、重点时间风险隐患清单，制定应对机制。管住关键人。全面理清管理、技术、业务、操作类的岗位职责和风险点，抓住烟叶生产管理中的关键少数，强化使命、责任、担当意识；加大对关键岗位人才的培训和管理，让清正廉洁的党员干部充实到烟站的管理岗位上，树立以人民为中心的发展思想，筑牢服务种烟农户、切实维护国家利益。管好关键事。抓住烟叶的“种、收、补”三个主要关键事，进一步深化烟叶种植收购合同管理、烟叶生产投入补贴规范监督、烟叶收购工作专项检查工作，建立相应风险点的防控机制，细化监管措施，加强整改督导。管在关键时。抓牢烟叶种植育苗、移栽、大田采收、烘烤、收购关键时点的风险防控。进一步做实做细烟叶移栽合同面积落实监管、大田管理不适用烟叶处理、烘烤出入烤台账监管、烟叶收购现场规范监督，对不规范风险点要抓早抓小，切实提升风险防控实效。管紧关键处。烟站是组织烟叶生产、实施烟叶收购、服务种植农户的派出机构，烟叶生产全过程风险点的防控关键处就在于烟叶收购站点。进一步抓住烟站风险防控源头治理，要监督烟站内控制度流程是否健全完善，烟叶生产管理是否科学合理，制度执行是否到位，是否存在内部牟利的不规范行为。

2.全过程监管风险防控闭环处置，落实落细预警研判机制。

风险防控重在各类风险的预判和提醒，重点防范和强化事前、事中处置。内管部门要发挥预警研判机制，坚持治已病和防未病齐抓。突出问题意识，从经营、管理、监督等全链条对问题线索开展调查，坚持查找问题、完善制度、追责问责一体推进，提高违规风险预警能力和自身免疫力，持续推进行业强肌健体、激浊扬清。综合运用经营预警、真烟流动、投诉举报、多员联动等大数据分析查找异常线索，针对典型案例深入挖掘、调查处置，研判重点卷烟品规规模性、趋势性流动反映的供需关系，精准定位订单合同、生产记录等异常线索并严肃查处背后的违规问题。围绕卷烟规范经营，强化内部监管措施。持续深化整改整治，落实落严后续监管长效机制。严格落实国家局、省局“靠烟吃烟”专项整治要求，协同专卖、营销等相关部门联合发力，制定整改措施，建立长效治本机制。加强专项整治后续监管，检查督促各单位落实禁业回避登记备案、审核等制度规定，压实档位评定和货源投放等环节的监管责任，确保卷烟经营“一禁止三公开”要求执行到位。持续强化全覆盖监管，落实落地风险防控要求。夯实“两烟”生产规范经营基础。紧盯亲属店等重点监管对象，健全亲属店动态监管台账；紧盯市场营销促销等重点领域，加大卷烟宣传促销监管。完善烟叶监管措施，守住守好烟叶计划“红线”，全面排查系统外企业参与烟叶种植经营情况，坚决防止各类废弃烟草专卖品流入制假窝点。对照卷烟和烟叶监管指引，完善防控机制和风险责任清单，全面推动规范经营风险防控机制建设，建立业务监督的贯通协同机制，推动与纪检监察监督协同。持续细化协同溯源，落实落细异常流动综合治理。突出靶向综合治理，运用系统多维数据，注重分析研判重点品规规模性、趋势性流动所反映的供需关系，精准定位问题线索，深入挖掘调查，严肃查处背后的违规问题。探索工商协同、专销协同的有效措施，及时共享异动的品规、数量、路径等信息，共同研判市场实际需求和供求匹配情况；加强与专卖部门共同协查，统筹推进真烟案件溯源治理，实施违法大户精准打击、贩运团伙联动查缉，推动真烟异常流动从个案查处向破网断链转型，从源头纾解真烟异常流动压力。持续优化内管队伍，落实落新标准化体系监管责任。对照当前内管工作实际目标要求，重点捋清县级综合监督组内管岗位职责，建立县级内管工作标准化、规范化操作手册，完善内管作业指导书。积极探索开展内管课题研究，进一步提升队伍监管能力。

3.全员贯通高效能协作机制运用，促进风险防控机制科学高效。

积极构建全员互通协作通道，以四员信息联动为基础，推动信息共享、机制共建、业务协同、流程互通，提高综合治理效能。着力贯通部门协调机制，定期召开联席通报会议。对低风险的问题处理。内管以提醒单或反馈单形式给专卖、营销、物流、烟叶等相关部门加强业务监督措施，形成闭环管理；对中风险的重点问题或线索查处协同。以综合监督组形式下发建议书、整改书、协同调查函、再监督等形式等，进一步加大查处力度；对高风险的问题处理。内管以案件转办单、或移送函等反馈给综合监督组或纪检监察进行专责监督或再监督。强化风险防控意识，坚持“严”的总基调，始终秉持评查程序严、整改措施严、跟踪反馈严的“三严”工作作风，常态化开展自查自纠，切实守牢规范底线，及时消除隐患，确保营销条线系统性风险防控体系作用运行监管到位。持续优化评查工作，聚焦营销条线风险点，建立风险防控手册，定期更新风险防控检查事项，构建季度评查有重点、年度评查全覆盖的长效工作机制，健全内控体系，保障卷烟营销和烟叶生产全流程、全环节规范运行。有效落实岗位职责，围绕关键领域、重点环节，整合风险防控责任清单，构建业务部门及时查、责任部门主动改、上级部门持续跟的闭环管理模式，把苗头性问题解决在事前，规范性落实持续到事后，推动干部员工队伍将规范经营要求内化于心、外化于行。完善风险评查机制，确立评查形式，形成督查上季度整改情况、总结本季度评查经验、规划下季度评查内容的三位一体工作模式，打通联席会议通报机制，全链条统筹部署，多方位协同推进，推动系统性风险防控评查工作纵深化、制度化、体系化。

4.典型案例作业指导标准化服务，提升风险防范机制落实落地。

通过出台案例指导制度，建立健全风险防范典型处置案例，对烟草行业完善治理体系、统一制度适用、防范化解风险等方面具有重要意义，进一步将烟草专卖制度优势转化为行业治理效能。一是加强应用。烟草行业同时肩负行政管理与生产经营两方面责任，工作覆盖面较广，环节较多，内容复杂。上级部门通过研究分析案例为制定决策提供实际的参考，启发创新思维，改进过去工作中出现的不足。管理监督者可以通过案例分享成功的管理实践经验，以案例形式与其他地方的经验交流沟通。基层工作者可以通过案例学习各个工作领域过去累积的经验和教训，避免出现重复性错误，提高工作效率。案例指导制度可以有效在横向、纵向上打通行业不同领域、不同层级之间的联系通道，更好地指导各个方面的具体工作，进一步在制度层面提升行业软实力，保障行业治理体系的系统性、协调性。二是化解风险。当前烟草行业面临非理性过激控烟风险、反垄断合规管理风险、廉洁风险、舆情风险等各类挑战，要保证安全发展就必须注重风险防范，守牢安全底线。案例指导制度在防范风险方面具有突出作用，通过研究先例，可以了解此前发生的风险事件，从中学习汲取教训；通过规范化运作，提前制定相应的预防措施防止类似情况再次发生，进而有针对性地防范化解重大风险，比如以控烟履约协调案例防范非理性过激控烟风险、以行业执纪执法案例防范廉洁风险等。案例指导制度可以帮助识别可能存在的风险，预测潜在的风险因素，评估风险的严重性和可能性，防患于未然。案例指导制度可以用于员工培训，帮助更好地了解风险和危机管理的重要性，掌握和提升处理风险事件的水平。三是保证效力。要充分遵循《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《电子烟管理办法》等已经出台的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、行政规范性文件等法律规章制度，吸收行业其他一般典型案例及长期以来的工作惯例做法，保证案例中相关规则的参照作用能够在基层单位有效发挥。推动广泛应用于行业内对案例存在需求的各个领域，具体如打假打私、互联网涉烟监管、电子烟监管、行政执法、风控合规、纪检监察、规范采购管理、控烟履约、党建、营销、烟叶、软实力建设等。

结束语：当前，专卖执法监督等需要应对的风险挑战比以往更加错综复杂，要主动防范非法烟草贸易及行业发展等各类风险挑战，切实增强忧患意识，着力防范化解重大风险。聚焦专卖执法实践遇到的新问题，破解当前存在的深层次问题，不断提出真正解决问题的新理念新思路，在法治轨道上积极推进烟草执法能力和专卖执法风险防控体系建设的现代化。坚持眼睛向内、推进专卖品生产经营全覆盖监管，统筹开展对属地行业内各类生产经营企业的日常监管、定期检查；精准治理违规行为，推动补齐规范经营制度机制短板；有效强化监管短板弱项，突出对企业相关业务和产业链上下游企业的监管，从源头上营造和保持健康良好的市场秩序。

参考文献

[1] 张天择, 烟草行业建立案例指导制度的思考 [J]. 调查研究报告, 2024, 4 .29